人民调解协议司法确认制度是我国多元化纠纷解决机制改革的核心制度创新。司法确认制度的正当性根基在于对人民调解协议“民事契约”本质的尊重与保障，其制度功能并非以国家公权力替代或吸纳社会自治，而是在承认调解自治属性的前提下提供适度司法保障。司法确认以“零成本”优势和“30日+15日”的高效流程，为人民群众提供了免于诉讼费用负担、快速获得执行依据的制度通道。

一、问题的提出

党的二十大报告就社会治理体系和治理能力现代化作出专门部署，将实现群众自治和纠纷的自我解决作为社会治理现代化的重要内容。在这一背景下，发轫于基层实践、成型于司法解释、定型于立法确认的“人民调解+司法确认”模式，已然成为连接国家司法与社会自治的核心制度装置。

自2010年《人民调解法》正式确立司法确认制度，经2012年《民事诉讼法》纳入特别程序，至2021年修法大幅扩张适用范围，司法确认制度的演进轨迹清晰地呈现出一条“由单一到多元、由基层到层级、由试点到普遍”的发展路径。据统计，部分基层法院司法确认案件数量在数年间增长数倍，这一数据直观地折射出该制度在实践层面的蓬勃生命力。

然而，在制度版图急剧扩张的表象之下，若干基础性理论问题依然悬而未决：司法确认程序所确认的调解协议究竟具有何种法律性质？司法确认裁定书是否具备既判力？司法确认应当扮演“助推器”还是“守门人”的角色？这些问题若不能在学理层面获得澄清，制度的健康发展将面临深层隐忧。本文尝试以诉讼外调解协议的民事契约性质为逻辑起点，重新审视司法确认的制度定位，并在此基础上探讨程序规则的优化路径。

二、调解协议的契约属性：司法确认的制度逻辑起点

对司法确认制度的任何严肃讨论，都必须首先回答一个前置性问题：被确认的对象究竟是什么？这关涉确认标准、审查强度、效力范围等一系列核心制度设计的根本前提。

（一）自治权而非国家权力：诉讼外调解的组织底色

人民调解委员会由村民委员会、居民委员会依法设立，其行使的调解权本质上是基层群众自我管理、自我服务的自治权，而非国家公权力的延伸。这一组织属性具有三重规范意涵：其一，自治权是内向性的，除法律明确规定外，对组织外的法律关系主体并无约束力；其二，自治权的行使仰赖成员的自愿服从，而非国家强制力；其三，自治组织的决策执行主要依靠成员自觉，不采取强制性手段。

诉讼外调解组织的这种“权力”特征被概括为“软权力”——它既无权强制当事人参与调解，也无权强制当事人接受方案，更无权强制履行调解协议。调解组织的全部权威，仅仅来源于当事人的自愿信赖与合意选择。这一判断深刻地揭示了诉讼外调解与诉讼调解的本质差异：后者是审判权在诉讼程序中的延伸形态，前者则是社会自治在纠纷解决领域的实现形式。

明确这一点具有重要意义。实践中，部分法院开展的“诉调对接”试点尝试采取诉讼外调解前置制度，要求当事人先行调解方可起诉。这种做法固然有助于纠纷分流，但也潜藏着以司法强制力背书调解启动的隐忧。若调解组织的权威日益依赖法院的强制分流而非当事人的自愿选择，诉讼外调解的自治底色将不可避免地被稀释。

（二）合意而非裁判：调解协议的生成机理

从调解协议的生成过程观察，诉讼外调解组织的核心工作是“为纠纷当事人提供理性、平和的交涉、沟通和处理环境”。调解员通过释法说理、情感疏导、利益衡量等方式，协助当事人从利己主义的对立认知中走出，就实体权利义务的安排达成新的共识。这一过程具有鲜明的“交涉性”而非“决定性”——调解协议的内容并非由调解组织裁断后强加于当事人，而是当事人在调解组织协助下自主交涉的产物。

正因如此，调解协议的本质属性被学界普遍界定为“民事契约”。即便在诉讼系属中达成的诉讼和解，其效力依据亦在于当事人双方相互让步、就实体权利义务处理达成一致这一契约行为，而非法院的职权介入。域外法制同样印证了这一判断：司法调解员主持的调解“不具有任何司法性质”，诉讼外和解亦严格遵循民法典关于合同的规定。

将调解协议定性为民事契约，并非否定其特殊规范功能。与普通民事合同相比，经调解达成的协议往往包含当事人对举证责任、事实认定等程序性事项的处分，且通常以彻底解决纠纷为指向。但这些差异属于契约内容的特殊性，并不改变契约的本质属性。调解协议是“在第三方协助下达成的高度规范化了的契约”。

（三）契约性与执行力的“鸿沟”何以跨越

民事契约的本质特征在于，其约束力来源于当事人的自我承诺，而非国家强制力。普通民事合同产生争议时，权利人必须另行取得执行根据方可申请强制执行。调解协议虽具有较普通合同更高的履行期待，但在法律性质上依然无法直接跨越这一“契约→执行根据”的制度鸿沟。

司法确认制度的制度功能恰在于此。它并非将调解协议“转化”为法院裁判，而是通过司法权的适度介入，为符合法定条件的调解协议附加执行力这一公法效力。换言之，司法确认是国家司法权对私人自治成果的“追认”与“加持”——确认裁定的效力来源于司法审查，而审查的对象则是当事人合意的产物。这一制度构造的深层意涵在于：国家尊重当事人在诉讼外自主安排权利义务的自由，同时通过司法确认这一“出口”为社会自治成果注入国家强制力保障。

由此，我们可以得出一个贯穿全文的核心命题：司法确认的制度定位应当是“适度保障”而非“深度干预”，是“辅助性机制”而非“替代性方案”。

三、司法确认的程序构造与流程规则

（一）适用范围的三重扩张

2021年《民事诉讼法》修正对司法确认制度作出重大调整，在三个维度上显著扩张了司法确认的适用范围：

第一，调解组织范围从“人民调解委员会”扩大为“经依法设立的调解组织”。行政调解、商事调解组织、行业调解组织、律师调解等多元调解主体主持达成的民事调解协议，均可纳入司法确认渠道。

第二，地域管辖从“调解组织所在地基层人民法院”的单一连接点，扩展为多元连接点体系。人民法院邀请调解组织开展先行调解的，向作出邀请的人民法院提出；调解组织自行开展调解的，向当事人住所地、标的物所在地、调解组织所在地的基层人民法院提出。

第三，级别管辖从基层法院专属扩大至“调解协议所涉纠纷应当由中级人民法院管辖的，向相应的中级人民法院提出”。这意味着，标的额达到中院管辖标准的调解协议亦可申请司法确认。

上述三重扩张折射出立法者明确的政策导向：打破司法确认与人民调解的制度捆绑，使其成为支撑各类诉讼外调解的通用性司法保障机制。

（二）申请条件与时限规则

司法确认程序的启动需满足严格的法定要件。首先，申请形式具有灵活性——当事人可以通过书面、口头或者电子化形式向人民法院提出申请。其次，申请主体具有共同性——司法确认必须由双方当事人共同向人民法院提起，任何一方均不得单方面申请。这一设计旨在保障确认程序建立在双方真实合意的基础之上。

最为关键的时间节点是“三十日”法定期限：双方当事人应当自调解协议生效之日起三十日内，共同向人民法院提出申请。逾期申请的，人民法院将不予受理。这一期限规则既给予当事人充分的时间考量确认必要性，又避免了因拖延导致证据灭失、法律关系长期悬置。

（三）申请材料与审查标准

根据相关规定，当事人申请司法确认调解协议，应当向人民法院提交以下材料：司法确认申请书；调解组织主持调解的证明及达成的调解协议；当事人的个人身份证明或企业法人营业执照、法定代表人身份证明；委托他人代为申请的，必须提交由委托人签名或者盖章的授权委托书；与调解协议相关的财产权利证明等证据材料；送达地址确认书等。

司法确认申请书除包含具体请求外，还应当明确载明：双方当事人出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为；如因该协议内容而给国家、集体或他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。当事人提交材料不完备的，人民法院有权要求当事人限期补交；未及时补交的，按自动撤回申请处理。

人民法院受理申请后，审查的重点包括：调解协议是否违反法律强制性规定、是否损害国家利益社会公共利益或他人合法权益、是否违背公序良俗、是否违反自愿原则、内容是否明确等。对于符合法律规定的协议，人民法院裁定调解协议有效；对于存在法定瑕疵的协议，裁定驳回申请。人民法院应当自受理申请之日起十五日内作出是否确认的裁定。

（四）零成本收费制度与高效审理

司法确认制度最具吸引力的特征之一，是其彻底免除了当事人的费用负担。无论是规范性文件层面，还是司法实践层面，“零成本”均已形成高度共识。

在规范依据上，人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用。根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定，依照特别程序审理的案件不交纳案件受理费，司法确认作为民事诉讼法特别程序的组成部分，当然适用该豁免规则。在实践操作层面，无论调解协议涉及的标的额是数千元的小额债务，还是数千万元的重大商事纠纷，当事人申请司法确认均无需缴纳任何费用。各地法院通过典型案例宣传这一政策优势，将“零成本”列为司法确认的三大特点之首，强调其尤其适用于小额纠纷或经济困难的当事人。

与零成本相得益彰的是司法确认的高效率。人民法院收到当事人申请后，首先进行立案审查，通常在三日内决定是否受理；受理后，法院应当自受理申请之日起十五日内作出是否确认的裁定。在实践中，部分案件甚至可以做到“当日申请、当日受理、当日裁定”。这种“一站式”“立等可取”的服务模式，与普通诉讼程序动辄数月的审理周期形成鲜明对照，极大降低了当事人的时间成本。

（五）效力光谱中的“既判力盲区”

关于司法确认裁定书的效力范围，理论界与实务界存在显著分歧。共识层面的判断是：确认裁定具备执行力，经裁定有效的调解协议可直接作为执行根据。分歧的焦点在于：确认裁定是否具备既判力？

否定说认为，司法确认程序属于特别程序中的非讼程序，不经过完整的言词辩论程序，法官主要进行书面审查和形式审查，在此程序中生成的裁定书不应具有既判力。肯定说则主张，确认裁定对调解协议的效力作出了终局性判断，且当事人不得就该协议另行起诉，实质上具有消极既判力的效果。

现行法对救济渠道的规定呈现出鲜明的“救济有限”特征：对人民法院作出的确认调解协议的裁定，当事人不可以上诉，也不可以进行再审。当事人对裁定有异议的，应当自收到裁定之日起十五日内提出；利害关系人有异议的，自知道或者应当知道其民事权益受到侵害之日起六个月内提出。这一救济渠道在性质上更接近特别程序的异议机制，而非再审程序。既判力争议的根源在于司法确认程序“非讼程序外壳承载争议解决功能”的结构性错位。

四、实践理性的三重张力

（一）自治与保障：调解自力发展与司法介入的失衡风险

司法确认适用范围的扩大是否意味着“鼓励司法确认”？这一问题关涉制度定位的根本判断。

从调解组织的长远发展来看，其核心竞争力主要取决于其过硬的职业信誉与公信、专业素养与本领、调解能力与艺术，而非取决于法院的司法确认和强制执行等司法保障。过度依赖司法确认的制度设计，可能产生三重负效应：其一，调解组织的权威日益依附于法院背书，难以形成独立的专业公信力；其二，调解员可能降低对协议质量的追求，寄望于法院审查“兜底”；其三，当事人将司法确认视为必经程序，本可自动履行的协议也涌入法院。

实践中，“人民调解+司法确认”模式被广泛宣传为解决纠纷的“法律捷径”“快车道”。这种叙事固然有助于提升公众认知，但也在潜移默化中强化了“调解必确”的心理预期。如何在推广司法确认制度的同时，避免将这一“可选保障机制”异化为“必经确认程序”，是政策宣传层面需要审慎平衡的问题。

（二）效率与正义：非讼程序中的审查限度

司法确认程序的核心优势在于高效、免费、非对抗。然而，效率追求与程序保障之间的张力在司法确认领域表现得尤为突出。

现行法规定的审查方式以书面审查为主，审查重点集中于调解协议是否违反法律强制性规定、是否损害国家利益社会公共利益或第三人合法权益、是否违背公序良俗等事项。这种审查模式对于常规案件尚可应付，但面对重大疑难案件时便显得力不从心。随着级别管辖扩大至中级法院，巨额财产争议通过非讼程序获得终局性确认，程序保障与争议规模之间的失衡进一步加剧。

如何把握审查强度？审查过宽，则程序拖沓、效率优势丧失；审查过窄，则可能沦为虚假调解的“绿色通道”。这一问题在实践中尚未形成统一尺度。部分法院参照诉讼案件标准，对标的额较大的司法确认案件组成合议庭审查；但也有法院仍由法官独任办理，审查时长仅为1-2日。程序适用的不统一，损害了制度的可预期性与公信力。

（三）激励与风险：虚假调解的制度套利

司法确认制度的实际运行状况，与当事人的行为选择密切相关。一个不容忽视的现实问题是：司法确认程序全程免费，虚假调解的违法成本极低，但法官一旦未能识别虚假协议，却可能面临信访投诉、错案追责等职业风险。

虚假司法确认的出现并非偶然。一方面，法院诉讼案件激增与审判压力加大，人民调解承担了矛盾化解的重任，但调解员的专业素养参差不齐，审核机制存在局限，为虚假陈述提供了可乘之机。另一方面，社会诚信体系建设相对滞后，一旦虚假司法确认能够带来相较于被发现的不良后果更多的经济利益，就会有当事人为谋取不当利益，违背诚实信用原则，恶意串通达成虚假调解协议向人民法院申请司法确认。

虚假司法确认案件具有鲜明的特征：一是合意性，双方当事人仅有形式上的对抗，实质上合谋串通；二是隐蔽性，缺乏直接利害关系人的监督；三是目的的不正当性，当事人试图通过正规的法律程序掩饰其非法的实质意图，例如逃避债务、提取公积金等。更值得警惕的是，由于司法确认裁定书原则上“不在互联网公布”，这一规定客观上加剧了虚假司法确认案件线索的隐蔽性。极低的成本与巨大的收益形成强烈反差，成为制度良性运行的重大隐患。

五、功能优化：在保障与干预之间寻求动态平衡

（一）治理理念的重塑：适度保障而非深度干预

基于前文论述，本文主张将“调解自力发展为主、司法适度保障为辅”确立为司法确认制度完善的核心指导理念。

这一理念的制度展开包括：第一，明确司法确认的“可选择性”定位，通过宣传引导帮助公众建立“调解协议可自动履行则无须确认”的理性认知；第二，探索激励自动履行的制度机制，如推广“司法区块链智能合约”技术，在调解协议中预设逾期履行加重责任条款等；第三，完善调解协议质量保障体系，通过法官对调解组织的业务指导、类案推送、案例指引等方式提升调解协议自身规范性，从源头减少不必要的确认需求。

（二）程序构造的优化：构建与确认之诉相区分的审查程序

针对既判力争议与审查标准不统一问题，建议从以下层面完善程序规则：

其一，明确确认裁定的效力边界。建议立法或司法解释明确，司法确认裁定仅确认调解协议的有效性并赋予执行力，不产生既判力。当事人主张调解协议存在无效或可撤销事由的，仍可另行提起确认之诉或撤销之诉；确认裁定可作为初步证据，但不妨碍法院就协议效力重新作出判断。

其二，构建分层审查机制。根据案件类型、标的额、法律关系复杂程度等因素，将司法确认案件区分为简易案件与复杂案件。对于小额给付、事实清楚、法律关系明确的案件，维持现行书面审查模式；对于标的额较大、法律关系复杂、涉及不确定第三人利益或存在虚假调解风险因素的案件，应转入“强化审查程序”，可以采取询问当事人、听证调查、依职权调取证据等程序措施，必要时组成合议庭审查。

其三，明确不予确认的法律效果。现行法对驳回申请裁定的效力未作规定，实践中易生争议。建议明确：驳回申请不意味着调解协议无效，当事人仍可基于调解协议向法院起诉，或重新达成协议后再次申请确认。

（三）风险防控的强化：虚假调解识别与制裁规则的体系化

虚假调解是司法确认制度面临的最大现实风险。随着确认案件标的额大幅提升，风险敞口进一步扩大。建议从识别、认定、制裁三个层面完善规则体系：

识别层面，建立虚假调解风险等级评估机制。根据案件类型、当事人关系、诉讼行为特征等设定风险预警指标，对高风险案件启动强化审查程序。可以借鉴检察机关探索的“大数据法律监督模型”，通过数字赋能实现从个案监督到类案治理的转变。

认定层面，合理分配证明责任与证明标准。建议借鉴虚假诉讼认定规则，在司法确认程序中引入“高度盖然性”证明标准，加强关联案件检索与依职权调查核实。同时，建立法院与检察机关之间的信息资源共享平台，协助法官加强对虚假司法确认案件的识别。

制裁层面，形成民事、行政、刑事责任的梯度配置。对于构成虚假调解的行为人，依法适用妨害民事诉讼强制措施予以拘留、罚款；造成他人损害的，受害人可依据侵权责任法主张赔偿；涉嫌虚假诉讼罪的，依法移送公安机关。建立全国法院虚假调解黑名单制度，强化联合惩戒效应，从根本上改变“违法成本极低、守法成本较高”的逆向激励格局。

六、结语

人民调解协议司法确认制度，是我国多元化纠纷解决机制改革最具辨识度的制度贡献。它以最低的制度成本——对当事人完全免费，对国家司法资源消耗极低——在国家司法权与社会自治权之间搭建起一座功能耦合的桥梁。调解协议的契约属性获得了公法效力的加持，而司法审查的谦抑性又维护了调解自治的根本底色。

司法确认的制度魅力恰恰在于“零成本、高效率、强保障”的程序组合：三十日内申请、十五日内审结、不收取任何费用、一经裁定即可强制执行。这一制度设计为人民群众提供了免于诉讼费用负担、快速获得执行依据的便捷通道，使基层矛盾纠纷能够在村委会、综治中心、司法所的屋檐下就地化解，而不必涌入法院的大门。

然而，制度的成熟化进程必然伴随着深层矛盾的显性化。适用范围扩张与程序保障阙如、执行力赋予与既判力回避、虚假调解防范与审查资源有限，这些张力既是对制度设计的压力测试，也是理论反思与制度完善的契机。

司法确认的制度功能不在于以司法吸纳社会自治，而在于为社会自治成果提供适度的司法保障。偏离这一基准，过度扩张确认范围、过度强化确认效力，可能导致社会治理资源的“再司法化”，与纠纷解决权力下移、治理重心下沉的改革方向背道而驰。

在社会治理现代化的宏大命题下，司法确认制度需要确立其恰当的生态位：它应当是调解自治体系外部的一道保障性阀门，而非内部的一个必经性环节。唯有在“保障”与“干预”、“介入”与“克制”之间找到动态平衡点，司法确认制度才能真正成为诉调对接体系中那个稳固而灵动的支点。

本文作者

金振朝律师，卓建律师事务所高级合伙人

专业领域：融资担保、银行金融、融资租赁、保险、公司治理、股权、商业保理、法律顾问等。

 （卓建律师名片） 

来源 |金振朝

 审核|任志军、品宣部

编辑|卓小豸