前言

现代职业足球早已超越单纯体育竞技范畴，演变为融合民事、行政、国际体育规则的复合型社会领域。国际足联（FIFA）作为全球足球领域行业最高自治管理机构，将“会员协会独立自治、禁止第三方不当干预”确立为核心基石，该规则适用于全球211个国家及地区足球协会，也是各国足球行业运行的基本准则。与此同时，各国体育主管部门依据本国体育立法，依法享有对体育社会组织、公共体育资金使用、体育行业乱象的监督、审计及合规整改要求等权力。当国内公权力监管行为触碰国际足联自治的原则，便可能产生法律规则的直接冲突。

近年来韩国足协（Korea Football Association ，以下简称KFA）爆发的治理危机、人事争议及韩国文化体育观光部（문화체육관광부，以下简称“文体部”）的审计处罚行为，将足球自治与政府监管的矛盾推向台前。韩国足协主席郑梦奎因足协内部人事选聘不透明、公共资金管理混乱等问题，被韩国文化体育观光部要求停职处分，韩国足协随即以“政府干预行业自治”为由提起行政诉讼，同时援引国际足联规则进行抗辩。该案历经两年多行政复议、司法诉讼、法律拉锯，至今仍处于二审阶段，成为研究国际体育规则与国内体育法衔接、行业自治与公权力边界的典型案例。

一、案件基本事实与争议脉络

（一）案件发展时间线

本案争议始于韩国足协内部治理失范。

2024 年 5 月，韩国足协在未履行公开选聘、民主评议程序的前提下，直接任命洪明甫为韩国国家男子足球队主教练，选聘流程因缺乏透明度引发韩国舆论、球迷及政界普遍质疑。

2024 年 7 月，韩国国会启动国政监察程序，将韩国足协作为重点核查对象；韩国文化体育观光部同步对韩国足协开展专项财务与合规审计。

2024 年 11 月 5 日，韩国文化体育观光部正式公布审计结果，认定韩国足协存在 9 项重大违规行为，核心包括国家队主教练选聘程序违法、教练组人事任命违规、足球专项公共资金管理混乱、人员处分赦免暗箱操作、高管违规使用咨询费用等，并正式提出处分建议，要求对足协主席郑梦奎等三名核心高管予以停职处理。

2024年7月专项审计确认KFA存在9大领域27项违法不当行为，主要类别如下：组织运营与治理结构、人事任免程序、财务管理与资金使用、合同与采购程序、竞赛管理与裁判事务、国字号球队管理、青少年足球发展、信息披露与透明度、利益冲突管理、其他合规事项。

2025 年 1 月，韩国足协就处分决定提起行政复议，复议申请被韩国文体部驳回。随后韩国足协向首尔行政法院提起行政诉讼，请求撤销审计结论与处分建议，并申请执行停止，要求在诉讼期间暂停处分效力。

2025 年 2 月，首尔行政法院裁定支持执行停止申请，使处分在诉讼期间暂不生效，郑梦奎得以参加韩国足协换届选举并实现第四次连任。

2025 年 9 月，韩国大法院最终确认执行停止裁定有效，文体部的处罚措施在实体审理期间被持续冻结。

2026 年 4 月 23 日，首尔行政法院作出一审判决，认定韩国文体部的审计行为、处分建议均符合国内法律规定，韩国足协一审败诉，执行停止令于 30 日后失效。

2026 年 4 月 30 日，韩国文体部发函督促足协落实处分、完成整改。

2026 年 5 月 6 日，韩国足协正式提起上诉，二审期间郑梦奎继续履行主席职务。

2026 年 5月29日，郑梦奎公开宣布将在 2026 年世界杯结束后卸任，以妥协方式缓解国内外双重压力，但从实质效果来看，因郑梦奎已宣布辞职、处分目标已不存在，案件的法律争议在执行层面已阶段性趋于缓和。

（二）核心争议焦点

结合以上案件事实，本案形成三大核心法律争议：

第一，韩国文体部基于《国民体育振兴法》（국민체육진흥법）和《公共审计法》（공공감사법）开展审计、提出人事处分建议，是否构成国际足联规则所禁止的“第三方不当干预”；

第二，韩国足协作为民间社团法人，其内部人事权、财务权是否完全排除政府监管；

第三，国内司法机关的裁判结果与国际体育组织规则存在冲突时，体育社会组织应当如何选择合规路径。

二、基于国际足联章程相关规则的解析

（一）国际足联自治原则的核心规则体系

国际足联作为非政府间国际体育组织，其《国际足联章程》（FIFA Statutes）是约束各会员协会的最高行为准则，禁止第三方干预足球协会自治是贯穿章程的核心原则。其中《国际足联章程》第19条第1款明确规定：“各会员协会应独立管理其事务，不受第三方的不当影响。”（Each member association shall manage its affairs independently and without undue influence from third parties.）与此同时，章程第14条第1款(i)项将这一独立性要求进一步明确为会员协会的法定义务，要求各会员协会“根据本章程第19条，独立管理其事务，并确保其自身事务不受任何第三方的影响”（to manage their affairs independently and ensure that their own affairs are not influenced by any third parties in accordance with art. 19 of these Statutes）。

为强化上述原则的约束力，章程第14条第2款明确规定，任何会员协会违反上述义务，可能导致本章程规定的制裁（Violation of the above-mentioned obligations by any member association may lead to sanctions provided for in these Statutes）。更为关键的是第14条第3款所确立的严格责任原则：即使第三方干预并非该会员协会自身的过错，违反独立性要求的行为也可能触发制裁（Violations of par. 1 i) may also lead to sanctions, even if the third-party influence was not the fault of the member association concerned）。

为保障自治原则落地，国际足联设置了严厉的惩戒机制。若会员所属国家的公权力机关直接介入足协人事任免、强制罢免协会负责人、解散足协管理机构，国际足联理事会有权直接作出暂停会员资格的处罚。处罚生效后，该国各级国家队、职业俱乐部将被禁止参加一切国际赛事，直至违规行为整改完毕、公权力干预完全终止。该惩戒规则具备极强的约束力，也是全球各国政府不敢贸然直接管控足协的根本原因。

（二）本案中韩国政府行为的合规风险认定

在具体分析本案的合规风险之前，有必要简要回顾KFA与韩国政府之间长期的权力互动背景，以理解本案争议的结构性根源：

上述背景表明，本案并非孤立的行政处分事件，而是数十年来“政府扶持与协会独立”之间张力积累后的集中爆发。尽管在韩国有这方面的国情因素，但是在国际足联规则视角下，韩国文体部的行为确实存在一定程度的争议：

首先，文体部针对足协主席郑梦奎等人提出停职处分建议，直接指向足协最高管理层的人事任免，触及《国际足联章程》第19条第1款的自治红线。人事权是足球协会自治的核心权利，政府部门以行政权力要求罢免、停职足协负责人，属于典型的第三方干预行为。

其次，韩国足协作为国际足联正式会员，其运营资金中包含大量国家拨付的公共体育资金，文体部基于公共资金监管开展审计，本身具备合理性。国际足联并未完全禁止政府对公共资金使用情况的核查，单纯的财务审计一般不被认定为违规干预。但本案中审计行为并未止步于财务核查，而是延伸至内部人事处分，使得合规性质发生转变。

国际足联在本案中的态度较为谨慎，全程以 “风险监控 + 口头提醒” 为主，并未直接启动禁赛程序。究其原因，一方面韩国文体部并未使用强制力直接罢免郑梦奎，仅为“处分建议”，留有协商空间；另一方面韩国足协选择通过国内司法途径维权，属于法治框架内的争议解决，并非直接对抗公权力。但国际足联多次发出警示，明确若韩国政府强行落实停职处分，将启动会员资格审查，这也成为郑梦奎最终选择主动卸任的重要外部压力。

（三）韩国足协援引自治规则的抗辩逻辑

韩国足协的抗辩逻辑清晰，就是足协是独立的社团法人，国家队主帅选聘、高管任职均属于内部自治事务，即便存在程序瑕疵，也应当由足协内部治理机构自行纠错，而非由政府部门作出处分。同时，足协主张文体部借审计之名行干预自治之实，若处分落地，不仅违反国际足联规则，还会导致韩国足球遭遇国际赛事禁赛，损害国家体育利益。该抗辩精准利用了国际足联规则的威慑力，成为足协拖延处罚、延续管理层任职的重要法律武器。

三、韩国《国民体育振兴法》（국민체육진흥법）维度

（一）韩国体育法律的监管框架

韩国调整体育行业的核心法律为《国民体育振兴法》（국민체육진흥법），1962年颁布，经历40余次修改，该法由朴正熙政府借鉴日本1961年《体育振兴法》制定，政治意图明确——通过精英体育在1964年东京奥运会获取奖牌巩固政权正当性，此后成为韩国体育领域基本法。根据该法第16条规定（제16조(감독) 문화체육관광부장관은 체육단체에 대하여 이 법과 이 법에 따른 명령 및 정관에서 정하는 바에 따라 필요한 감독을 할 수 있다），韩国文体部作为全国体育最高行政机关，依法对体育团体行使监督权。在执法实践中，文体部结合《公共审计法》等相关法规，进一步延伸出审计、指导、处分建议等具体监管手段。在韩国，所有体育协会包括韩国足协均登记为民间社团法人，不隶属于政府机关，但由于长期接受国家财政补贴、体育公益金等公共资金，天然负有接受政府监管的法定义务。

从权利边界划分来看，韩国法律认可体育协会的法人自治地位，保障其内部运营自主权；但同时明确，公共资金使用、违法违规行为、行业治理乱象不在绝对自治范围内，行政机关有权介入核查。简言之，韩国国内法确立了 “自治为原则，监管为例外” 的模式，监管的触发条件为公共利益受损、资金违规使用、治理严重失范。

（二）案件中的行政法争议与司法裁判逻辑

韩国文体部主张其全部行为均依据《国民体育振兴法》实施。文体部认为，足协在主教练选聘中暗箱操作、滥用公共资金，不仅属于内部管理问题，更损害了公共体育利益，行政机关启动审计并提出处分建议，是履行法定监管职责，不存在越权。

韩国足协则从行政程序与职权边界两方面提起诉讼：一是主张审计程序存在瑕疵，未依法履行事前告知、证据公示等义务；二是主张政府无权对社团法人的高管作出停职处分建议，人事权专属于足协会员代表大会与理事会。

2026 年 4 月首尔行政法院的一审判决，代表了韩国司法机关的主流观点。法院认定：韩国足协长期使用国家公共体育资金，公权力机关对资金使用、合规运营开展审计具有法定依据；足协出现多项重大违规，治理体系存在明显漏洞，文体部提出处分建议属于合理监管，并未超越法定职权。该判决从国内法层面否定了足协 “绝对自治” 的主张，明确体育社团的自治权不能对抗政府基于公共利益的监管权。

本案形成了特殊的法律僵局：国内法支持政府监管，国际规则保护行业自治。韩国足协明知一审败诉结果，仍坚持提起上诉，并利用诉讼程序延续管理层任职；而韩国文体部受制于国际足联禁赛风险，不敢以强制手段执行处分，笔者推测，最终双方以 “郑梦奎主动卸任” 的方式其实是某种程度上达成的一种和解。这也是韩国体育治理模式下，自治权与监管权冲突的必然结果。

四、Seraing 案的启示：监管介入、司法介入与体育自治的边界

放眼海内外，体育自治和外部监管及司法介入的边界问题一直是体育法领域的高频法律问题，Seraing 诉 FIFA 案RFC Seraing SA v. FIFA, C-600/23, Judgment of 1 August 2025, ECLI:EU:C:2025:617 (Seraing Judgment)（2025）是国际体育法领域界定体育自治与司法介入边界的标杆性判例。该案打破了体育仲裁绝对终局的固有认知，确立了“自治有边界、司法有尺度”的核心裁判原则，明确体育行业自治权不得凌驾于欧盟公共政策与基本法律原则之上，厘清了二者的适用范围与制衡关系。

本案争议源于国际足联2015年出台的第三方所有权（TPO）禁令，比利时Seraing俱乐部因违反该规则遭到处罚。案件历经国际体育仲裁院（CAS）仲裁、瑞士联邦法院审理，均维持了国际足联的处罚决定。穷尽体育内部救济后，该俱乐部向比利时法院提起诉讼，主张国际足联的禁令及处罚规则违反欧盟竞争法、人员与资本自由流通等核心制度，最终由欧盟法院作出终审裁判，精准划分两项核心权利的边界。

在体育自治的合法边界层面，该案明确司法尊重体育行业的专业特性与自治价值。对于纯粹的体育竞技规则、赛事组织管理、赛场纪律处罚、行业技术判定等专业事项，司法机关秉持不干预原则，认可体育行业机构的自主裁量权。同时，法院尊重体育仲裁的自治效力，认可CAS对案件事实认定的终局性，不会对案件事实进行重复审理、全盘推翻体育仲裁结果，保障体育纠纷解决的高效性与专业性，维系体育行业独立的治理体系。

在司法介入的刚性底线层面，本案确立了双重触发标准，打破了体育自治的绝对壁垒。司法介入需同时满足强制仲裁与触及欧盟公共政策两大条件：国际足联规定所有争议必须由CAS专属管辖，拒不服从即面临禁赛处罚，属于强制性、非自愿仲裁，当事人并未自愿放弃司法救济权利；同时，涉案规则涉及欧盟竞争法、市场自由流通等基础性公共政策，属于司法必须兜底审查的范畴。基于此，司法可突破《纽约公约》限制，独立审查CAS裁决对欧盟法律的适用与解释，有权宣告违规的体育规则、仲裁裁决无效，不受体育裁判既判力约束，但仅审查法律适用问题，不改动案件事实认定结果。

该案明确职业体育属于市场经济活动，必须接受成文法律约束，大幅收紧了体育自治的自由空间。该案落地后，CAS为适配司法审查规则，开始优化仲裁体系，增设欧盟仲裁地点、吸纳熟悉欧盟法的专业仲裁员；而国际足联等国际体育组织的行业规则，自此长期面临司法合规审查风险。

本案确立的边界逻辑清晰且完善：体育自治的核心价值在于保障体育赛事的专业判断、提升纠纷解决效率；司法介入的核心作用是守住市场公平、基本权利与公共政策底线。二者相互制衡、互为补充，构建了合法合规、专业高效的现代体育法治化治理体系。由该案例呈现出来的体育法治和体育法制的内核来看，似乎韩国政府以及韩国司法的本次介入并无不当，符合前述判例的精神。两案共同揭示了一个全球趋势：体育治理中“无法律豁免区”的观念正在瓦解。体育自治正在经历从“封闭”走向“受约束的自治”的历史性转变。

结论

韩国足协郑梦奎处罚案，是全球化背景下国际体育组织规则、国内体育立法、行业自治、公权力监管四方博弈的典型样本。从国际足联规则角度，足球协会的独立自治是不可动摇的基本原则，第三方人事干预将面临严厉惩戒；从韩国国内法角度，体育行政部门基于公共利益与公共资金监管，依法享有审计和处分建议权，司法裁判也对监管行为予以认可；规则冲突之下，韩国最终以当事人主动卸任的方式化解矛盾，并未形成明确的裁判范式。

对于全球体育行业而言，绝对的行业自治与绝对的公权力监管均不具备现实可行性。体育协会享有自治权的同时，因使用公共资源、承担公共体育服务职能，必须接受必要监督；公权力机关履行监管职责时，也应当尊重国际体育规则与行业自治底线，选择柔性、合规的监管方式。唯有厘清权利边界、完善衔接规则，才能实现体育行业健康发展、公共利益有效保障、国际规则全面遵守的三重目标。而郑梦奎处罚案的“未完成”状态本身，恰恰为包括中国在内的各国足球治理改革提供了一个持续观察与深度思考的样本——当自治与监管的冲突无法在个案中终结时，制度层面的破题仍需等待更成熟的契机。

本文作者

（卓建律师名片）

卫舒仪律师

专业领域：知识产权、文娱音乐、争议解决领域。

（卓建律师名片）

卓建日韩法律事务委员会

卓建日韩法律事务委员会由卓建东京办公室首席代表、卓建日韩法务团队负责人尹秀钟律师组织建立，集结了数十位熟悉日韩法、有日韩法律实务经验、掌握日韩语的优秀律师人才。卓建日韩法律事务委员会以卓建东京办公室的成立为契机，致力于研究中日韩等国的前沿法律理论和实践、深入挖掘中日韩三国之间的跨境法律业务、以全球化思维提升法律服务的质量，努力实现“卓建人才国际化、卓建业务国际化、卓建品牌国际化”这一发展目标。

来 源｜丁涛、卫舒仪

审核｜尹秀钟、品宣部

编辑｜卓小豸