依据《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包企业可依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业；分包企业按照分包合同的约定对总承包企业负责。在讨论“工程总承包”的资格设置时，有两个问题值得关注：一是承担总承包工程的企业应具备何种资质；二是建筑业企业施工总承包资质与专业承包资质的关系。
我国现有法律框架下并没有工程总承包资质的强制性规定，2003年，原建设部印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30号），并未明确工程总承包企业应当具备的资质，但规定具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业可以在其资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。实践中对于工程总承包企业是否必须具备勘察、设计或施工资质的问题，国家层面和地方层面对此的规定并不统一。以深圳为例，2016年5月18日，深圳市住房和建设局印发《EPC工程总承包招标工作指导规则（试行）》的通知（深建市场〔2016〕号），该通知明确提出，招标人在设置投标条件时可淡化资质管理，实行能力认可，在工程实施时回归资质管理，由有相应资质的单位分别承担设计、施工任务。招标人可按下列方式之一设置投标条件：（一）具有工程总承包管理能力的企业，可以是设计、施工、开发商或其他项目管理单位；（二）具有相应资质等级的设计、施工或项目管理单位独立或组成联合体投标。
由于目前建筑市场上具有工程总承包业绩的单位较少，在招标时不宜将工程总承包业绩作为投标条件，以促进工程总承包行业的发展。根据前述文件内容，深圳市目前放宽对总承包企业的资质管理，实行“能力认可”，并且强调不将工程总承包业绩作为投标资格条件。
从国家层面看，2016年5月，《住房城乡建设 部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）明确工程总承包企业应当具有与其所承揽工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质；2017年住建部发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第十一条规定，工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（仅具有建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员，以及与发包工程相类似的工程业绩。前述条款内容并非法律的强制性规定，但一定程度上反映了国家层面对工程总承包企业应具备的资质与能力要求，可以预见，后续相关法律法规的出台有赖于实践中各地工程总承包的具体实施情况。
02 建筑业企业施工总承包资质与专业承包资质的关系根据2015年1月1日起实施的《建筑业企业资质标准》（建市〔2014〕159号），建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和施工劳务三个序列。施工总承包序列设有12个类别，专业承包序列设有36个类别，施工劳务序列不分类别。（具体类别如下表所示）
施工总承包序列 | 专业承包序列 |
1.建筑工程 | 1.地基基础工程 |
2.公路工程 | 2.起重设备安装工程 |
3.铁路工程 | 3.预拌混凝土 |
4.港口与航道工程 | 4.电子与智能化工程 |
5.水利水电工程 | 5.消防设施工程 |
6.电力工程 | 6.防水防腐保温工程 |
7.矿山工程 | 7.桥梁工程 |
8.冶金工程 | 8.隧道工程 |
9.石油化工工程 | 9.钢结构工程 |
10.市政公用工程 | 10.模板脚手架 |
11.通信工程 | 11.建筑装修装饰工程 |
12.机电工程 | 12.建筑机电安装工程 |
| 13.建筑幕墙工程 |
| 14.古建筑工程 |
| 15.城市及道路照明工程 |
| 16.公路路面工程 |
| 17.公路路基工程 |
| 18.公路交通工程 |
| 19.铁路电务工程 |
| 20.铁路铺轨架梁工程 |
| 21.铁路电气化工程 |
| 22.机场场道工程 |
| 23.民航空管工程及机场弱电系统工程 |
| 24.机场目视助航工程 |
| 25.港口与海岸工程 |
| 26.航道工程 |
| 27.通航建筑物工程 |
| 28.港航设备安装及水上交管工程 |
| 29.水工金属结构制作与安装工程 |
| 30.水利水电机电安装工程 |
| 31.河湖整治工程 |
| 32.输变电工程 |
| 33.核工程 |
| 34.海洋石油工程 |
| 35.环保工程 |
| 36.特种工程 |
深圳市《关于建设工程招标投标改革的若干规定》（深府〔2015〕73号）（以下简称“深圳73号文”）第二十七条第三项、第四项规定：（三）总承包招标不得要求投标人在具备总承包资质的同时，还必须具备该总承包资质范围内的专业承包资质，但国家另有规定的除外。（四）不同总承包资质或者专业承包资质的承接范围存在交叉情形的，具有相应资质或者满足资质要求的企业均可参与该工程投标。
该条文的本意在于，明确了具备施工总承包的企业，可以承揽总承包资质覆盖范围内的专业工程。即，除国家另有规定外，不得在设置资格条件时，要求投标人同时具备总承包资质与专业承包资质。
按《建筑业企业资质标准》的规定，取得施工总承包资质的企业可以对所有承接的施工总承包工程内各专业工程全部自行施工，也可以将专业工程依法进行分包。
无论是深圳市的要求抑或国家的规定，都肯定了施工总承包资质企业可自行对总承包资质覆盖的专业工程施工。但实际操作中难以回避的问题在于：建筑业企业总承包资质覆盖专业承包资质的范围不明确。
2006年，原建设部印发《关于征求建筑业企业总承包资质覆盖专业承包资质范围意见的函》（建市资〔2006〕36号），对“建筑业企业总承包资质覆盖专业承包资质对照表（征求意见稿）”征求意见。（具体表格如下）
序号 | 总承包资质 | 专业承包资质 |
1 | 房屋建筑工程施工总承包 | 1、地基与基础；2、机电设备安装；3、建筑装修装饰；4、钢结构；5、高耸构筑物；6、园林古建筑；7、消防设施；8、建筑防水；9、附着脚手架；10、起重设备安装；11、金属门窗；12、土石方。 |
2 | 公路工程施工总承包 | 1、公路路面；2、公路路基；3、桥梁工程专业承包；4、隧道；5、土石方。 |
3 | 铁路工程施工总承包 | 1、桥梁；2、隧道；3、铁路铺轨架梁；4、土石方；5、爆破与拆除。 |
4 | 港口与航道工程施工总承包 | 1、港口及海岸；2、航道；3、通航建筑；4、通航设备安装；5、土石方。 |
5 | 水利水电工程施工总承包 | 1、水工大坝；2、水工建筑物基础处理；3、水利水电机电设备安装；4、水工金属结构制作与安装；5、水工隧洞；6、土石方；7、河湖整治；8、堤防。 |
6 | 电力工程施工总承包 | 1、火电设备安装；2、送变电；3、土石方；4、防腐保温；5、无损检测；6、管道工程 |
7 | 矿山工程施工总承包 | 1、土石方；2、爆破与拆除；3、隧道；4、机电设备安装。 |
8 | 冶炼工程施工总承包 | 1、冶炼机电设备安装；2、炉窑；3、土石方；4、高耸建筑物；5、地基与基础；6、防腐保温；7、无损检测；8、管道；9、钢结构。 |
9 | 化工石油工程施工总承包 | 1、化工石油设备管道安装；2、管道工程专业承包；3、无损检测；4、防腐保温；5、土石方；6、钢结构；7、起重设备安装；8、地基与基础。 |
10 | 市政公用工程施工总承包 | 1、城市及道路照明；2、土石方；3、桥梁；4、隧道；5、环保；6、城市及道路照明；7、管道；8、防腐保温；9、机场场道。 |
11 | 通信工程施工总承包 | 电信 |
12 | 机电安装工程施工总承包 | 1、起重设备安装；2、机电设备安装。 |
但时至今日，该征求意见并未形成正式的管理规定，原本的60项专业承包资质已经修订变为36项，因此在实务操作中仅将该征求意见作为参考。《建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见》（建市〔2015〕20号）有如下规定：
（三十五）涉及公路、水运、水利、通信、铁路、民航等方面资质及涉及多个专业资质情况如下：
1.涉及公路方面的资质：公路工程施工总承包资质、公路路面工程专业承包资质、公路路基工程专业承包资质、公路交通工程专业承包资质。
2.涉及水运方面的资质：港口与航道工程施工总承包资质、港口与海岸工程专业承包资质、航道工程专业承包资质、通航建筑物工程专业承包资质、港航设备安装及水上交管工程专业承包资质。
3.涉及水利方面的资质：水利水电工程施工总承包资质、水工金属结构制作与安装工程专业承包资质、河湖整治工程专业承包资质、水利水电机电安装工程专业承包资质。
4.涉及通信方面的资质：通信工程施工总承包资质。
5.涉及铁路方面的资质：铁路工程施工总承包资质、铁路电务工程专业承包资质、铁路铺轨架梁工程专业承包资质、铁路电气化工程专业承包资质。
6.涉及民航方面的资质：机场场道工程专业承包资质、民航空管工程及机场弱电系统工程专业承包资质、机场目视助航工程专业承包资质。
7.涉及多个专业资质：桥梁工程专业承包资质、隧道工程专业承包资质、核工程专业承包资质、海洋石油工程专业承包资质、输变电工程专业承包资质、钢结构工程专业承包资质。
但该规定也并未对全部总承包资质覆盖的专业资质范围予以明确规定，只是将涉及公路、水路、水运等方面的资质予以归类。毫无疑问，立法空缺带来了实际操作的一系列困难。例如，公路总承包工程一般包括公路路面工程与公路路基工程，这无可争议。但修筑公路涉及的固体废物处置工程等环保工程是否属于公路总承包所覆盖的专业资质，却存在争议。
笔者认为，可以参考总承包资质认定中依据的相关专业标准认定其覆盖的专业资质。例如，公路总承包认定标准中的企业业绩，涉及了公路路基、公路路面、桥梁、隧道。可承接的工程范围也包括了公路、桥梁、隧道。那么，可以将公路路面工程、公路路基工程、桥梁工程、隧道工程认定为属于公路总承包覆盖的专业资质范围内。环保工程不属于公路总承包工程覆盖的专业资质范围，因此，总承包商必须将公路总承包工程中所涉及的环保工程分包给具有相应专业资质的施工企业或者由建设单位以专业工程招标的方式另行招标。
由于专业工程技术难度极大，往往是保障一项工程质量的关键所在。在总承包资质覆盖专业工程尚未明确的情况下，笔者建议：招标人在编制招标方案时，应综合实际需求、参考总承包资质认定的标准，在招标范围详细阐明该总承包工程所涉及的专业工程，减少工程施工带来的风险，保证工程质量。