作者 肖燕律师
2019年7月8日，新华社受权发布《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》）。《意见》一文中的民办学校与公办学校同步招生、报名人数超计划实习电脑随机录取、义务教育学校不得引进境外课程和使用境外教材等内容引起社会的广泛关注。
限于篇幅，本文拟对《意见》引起社会广泛关注和可能对实践产生较大影响的六个重要问题进行简要的研读和评述，供读者参考。
《意见》将素质教育分为德育、智育、体育、美育和劳育五大方面，这是国家对于义务教育中素质教育的定位和认识，要求“‘五育’并举，全面发展素质教育”。《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》中将培训机构的素质教育定位为 “培养中小学生兴趣爱好、创新精神和实践能力”。二者相较，义务教育的任务明显更重，德智体美劳全面发展，缺一不可。
就新规则及影响来看：德育层面，《意见》要求“强化对网络游戏、微视频等的价值引领与管控，创造绿色健康网上空间”，切实回应了实践中的未成年人过渡使用网络和手机，部分互联网内容有害未成年成长的问题，这对于在线教育机构进校园、教育类APP、游戏开发及使用的实名认证、在线课程内容、课程的展现形式都可能会有一定影响，也与去年底教育部出台的《关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》相呼应；智育层面，《意见》要求“加强科学教育和实验教学”，这对于STEAM教育的发展以及教师的教学方式提出了新要求。
《意见》对于素质教育中的劳动教育非常重视，将之单纯列为一条，并且进行了详细的细节论述。在之前的相关政策和文件中，提到德智体美劳全面发展的很多，单独对劳动教育另行强调并专款论述极少。显然，《意见》将劳动教育提到了一个新的高度。具体要求：
1、制定劳动教育指导纲要；
2、优化综合实践活动课程结构，确保劳动教育课时不少于一半；
3、家长给孩子安排力所能及的家务劳动；
4、学校要坚持学生值日制度，组织学生参加校园劳动，积极开展校外劳动实践和社区志愿服务；
5、创建一批劳动教育实验区。
《意见》对于体育和美育的要求和规定非常具体，可实施性强，对办学及教学实践影响大：
体育：
1、未达体质健康合格标准，不得发放毕业证书；
2、将体育科目纳入高中阶段学校考试招生录取计分科目；
3、大力发展校园足球，让每位学生掌握1至2项运动技能；
4、通过购买服务等方式，鼓励体育社会组织为学生提供高质量体育服务。
美育：
1、落实音乐、美术、书法等课程；
2、帮助每位学生学会1至2项艺术技能、会唱主旋律歌曲；
3、通过购买服务等方式，鼓励专业艺术人才到中小学兼职任教；
4、支持艺术院校在中小学建立对口支援基地。
总体来说，国家对于“美育”和“体育”的基本目标和具体要求是一致的。总体目的是掌握1至2项运动或者艺术技能，鼓励通过购买服务或者对口支援等方式，做强义务教育阶段的美育和体育课程。国家对于体育的要求明显高于美育，要求未达体质健康合格标准的，不得发放毕业证书，并且将体育科目纳入高中阶段学校考试招生录取计分科目。
《意见》一文一共三次提到购买服务：一是第5条，“通过购买服务等方式，鼓励体育社会组织为学生提供高质量体育服务”；二是第6条，“通过购买服务等方式，鼓励专业艺术人才到中小学兼职任教”；三是第13条，“通过政府购买服务方式为寄宿制学校提供生活服务的实施办法”。购买的服务分别是体育服务、艺术教育服务和生活服务，这三项内容相较于传统的学校来说，明显属于学校的弱项或者非专业事项。《意见》鼓励购买体育服务和艺术教育服务，对于专业从事体育教育、美术教育、音乐教育和书法教育的教育机构来说，无疑属于重大利好消息。
购买体育服务和艺术教育服务（特别是购买艺术教育和科学教育），在当下的学前教育及义务教育阶段的办学实践中，较为普遍。社会上的教育机构或者相关专业人士，看重的是学校的渠道优势（集中了大量的学生和家长），企图实现B端进入，引流C端的目的；学校看中的是社会力量的课程体系、师资力量，免去了课程开发成本和教师培训成本。
但是，也必须注意到，实践中的教育机构通过被购买服务（付费主体可能是政府、学校或者学生，不局限于政府购买服务）进入校园存在着各种问题，比如：低价竞争、关联交易、课程水平不一、教师没有资质、变相收费、泄露学生及家长信息，等等。
单纯就体育教育和艺术教育的购买服务来说，建议逐步规范学校购买服务，制定成文规则，建议关注：是否需要统一招投标；是否制定服务提供商的采购库；是否限制关联企业的进入；是否对企业或者个人提出明确的门槛；是否需要学生及家长另行支付费用；是否限制企业和个人在教学过程中的推广行为，等等。
中小学和幼儿园的入学一直是广受社会关注的问题，好幼儿园、小学和初中受到了大量家长的追捧，好学校的学区房价格明显高于同地段其他房产。中小学及幼儿园的招生政策不仅仅是个教育问题，还直接影响了部分地区的房地产行业。
《意见》提出“推进义务教育学校免试就近入学全覆盖”，“严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据，不得以面试、评测等名义选拔学生”“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。”
与义务教育招生入学相关的问题，笔者认为重点需要关注和理解一下四个层面的内容：
1、就近入学全覆盖是前提和原则。就近入学好理解，也能够接受。问题在于多近才是“就近”的“近”，是所谓的“学区”，还是所在的街道或者乡镇，或者所在的区县。这事实上需要综合考虑学校的招生人数和当地（学区范围内）的适龄儿童数量。更容易出现争议的是期待利益的落空，这往往要求实践中的“学区”划定不能随意变更。从就近入学的这一规则来看，以后义务教育的学校最好可以建在经济繁荣常住人员素质较高的地区，只有这样才更有可能保证招到“好学生”。
2、严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据，不得以面试、评测等名义选拔学生是基本要求。生源比较好的“好小学”和“好初中”，对于校长来说，做好这一点难度不小。一般认为，“好学校”首先必须是好生源，放弃了可直观比较的招生依据，其直接结果可能就是“好学校”变为一般学校。但是，必须看到，从长远看，这能够一定程度减少或者缓解社会焦虑，更好的实现社会公正和义务教育公平。笔者更关注的是该规定的配套规则，即违反如何处理，学校、校长、老师和学生，只有相关惩处和救济规则完善，本制度才能真正的落地实施。
3、公办民办同步招生。义务教育阶段公办学校和民办学校同步招生，对于民办学校的生源影响无疑是巨大的。义务教育阶段的民办学校的招生自主权问题一直存在争议，《意见》的出台算是一锤定音，纷纷扰扰就此尘埃落地。实践中很多实验学校或者外国语学校，双语教学、高收费、待遇好、老师水平高、学生质量好，教学成绩斐然。一旦与公办学校同步招生，其招生层面的灵活性将失去，直接影响其生源，可能影响教学成绩。
4、超过招生计划，电脑随机录取。这一制度的完整的表述条文为：“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。”故而，从严格的字面解释的角度来看，其内涵为：民办义务教育学校报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。因此，《意见》“电脑随机录取”的规则主要影响的是生源好的民办学校。
综合来看，《意见》对于民办学校的招生提出了较为严格的要求：首先，要求就近入学；其次，招生时间上与公办学校必须同步；其次，招生不许考核，不许评价；最后，超过计划，随机抽签。这无疑对义务教育民办学校提出了重大挑战。但是，优秀的民办学校亦无须过于悲观：首先，学校的品牌依然在，对于教育来说品牌就意味着有吸引力，报名人数多；其次，在义务教育学校都不能“掐尖”的情况下，基于雄厚的师资和成熟的教学理念，竞争优势依然明显。
《意见》第20条提出“激发学校生机活力”和“落实学校办学自主权”。
公办学校的办学自主权，一直争议较大，普遍认为存在“一收就死，一放就乱”的问题。公办学校的办学自主权核心在于处理好政府、学校、校长、教师、学生和社会的关系，主要涉及的事项有招聘或解聘老师，选拨管理层，教学方法的选择，教师薪酬，等等。《意见》主要提出：保障学校自主设立内设机构，依法依规实施教育教学活动、聘用教师及其他工作人员、管理使用学校经费。总体来说，并不存在特别有创意或者执行性、针对性很强的措施。
民办学校的招生自主权亦存在较大争议，但与公办学校不同，争议不在于老师聘任辞退、薪酬、机构设置或者教学方法，核心的焦点在于收费权和招生权。当前的民办学校监管实践，有逐渐加强对民办学校收费权和招生权监管的趋势。
《意见》提出“各地要完善统筹协调机制，严格控制面向义务教育学校的各类审批、检查验收、创建评比等活动，未经当地教育部门同意，任何单位不得到学校开展有关活动”。结合上下文可知，本规定的目的是为了保证义务教育学校的办学自主权，限制针对义务教育学校的各种审批、检查验收和创建评比活动。
但是，这个条文是否能够产生实际保障学校办学自主权的效果就要另当别论了。一般来说，针对学校的审批、检查验收，都会有法律规定或者授权，开展这些活动要求当地教育部门同意，相当于加了一道程序和审批，事实上程序更繁琐；而且要实现完全合规，可能还存在诸多修改法律的必要。与学校日常运转相关的各种行政部门（例如消防部门、公安部门、工商部门、社保部门、物价部门），如果拟对学校实施具体行政行为，学校校长一般也没有勇气拒绝。当然了，必须看到，就本规定来看，确实给了义务教学学校一个拒绝其他单位的正当理由，这一点对于民办学校来说，可能作用更大一些。
《意见》第14条提出“制定实施细则，明确教师教育惩戒权”。回应了实践中广泛热议的教师惩戒权问题，要求制定教育惩戒权实施细则，下一步也可能需要修改《教师法》。
对于授予教师教育惩戒权，不存在太大争议，争议的关键以及落地的核心在于明晰惩戒与体罚的界限。实践中，未造成严重后果的体罚或者变相体罚行为，从客观方面来看，与惩戒极为相似，很难直接区分。《未成年人保护法》第二十一条规定，学校的教职工不得对未成年人实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为；《教师法》第三十七条规定，体罚学生，经教育不改的，给与教师行政处分或者解聘。法律明确规定教师不得实施体罚或者变相体罚，如果实施可能被行政处分或者解聘。实践中，存在大量校园过失伤害案件，都与体罚或者变现体罚相关。因此，如果无法区分合理行使惩戒权和体罚，很多教师不敢也不愿意行使惩戒权。
2017年2月颁布的《青岛市中小学校管理办法》，曾提出中小学校可以对影响教学秩序的学生适当惩戒。2019年4月征求意见的《广东省学校安全条例》也提出，中小学教师对学生上课期间不专心听课、不能完成作业或者作业不符合要求、不遵守上课纪律等行为可以采取一定的教育惩罚措施。虽然这两个文件提出了可以惩戒，但是对于惩戒的方式和具体内容并未明晰。笔者认为，制定教师教育惩戒权的相关实施细则，需要重点明确：什么情形可以惩戒，惩戒的类别，何种情节对应何种惩戒，惩戒的程序，惩戒过重的处罚机制，惩戒相关纠纷解决机制，等等。
《意见》第23条要求“市场监督管理部门要做好校外培训机构登记、收费、广告、反垄断等监管工作。”这一政策存在两点特殊之处，第一是现阶段校外培训机构的登记和收费为什么是市场监督管理局管；第二是为什么需要专门强调反垄断。
关于校外培训机构登记问题。当前的校外培训机构存在两种形式，一为民办非企业法人，一为有限责任公司。民办非企业法人的登记机关为民政局；有限责任公司的登记机关为市场监督管理局。而当前市场上取得办学许可证的校外培训机构绝大多数属于民办非企业法人，即登记机关在民政局。根据《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》的规定，校外培训机构开展培训业务必须取得办学许可证。按照2016年11月7日修改之后的《民办教育促进法》的规定，营利性的民办学校在工商部门登记为公司，而校外培训机构事实上基本都属于以营利为目的。当前存在的问题主要是各地公司形式的培训机构取得办学许可证的路径并不畅通，规则并未落地。《意见》将义务教育阶段的校外培训机构登记事宜明确由市场监督管理部门负责，是否暗示国家可能要加快各地的校外培训的分类改革落地进度，畅通办学许可证的办理流程。
关于校外培训机构收费监管问题。根据《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》的规定，校外培训机构收费的监管部门主要是教育局。《意见》的出台，是否意味着，国家准备将校外培训机构的主要监管机构由教育局变更为市场监督管理局。
关于反垄断的问题。教育行业由于细分赛道多，市场足够大，中小经营者多，区域市场差异大，大企业的市场占有率并不特别高。之前在教育行业监管的相关文件中，笔者并未注意到存在反垄断的相关规定。《意见》专门提到反垄断，是否意味着教育培训行业也出现了涉嫌垄断的相关问题。根据《反垄断法》第三条的规定，垄断主要包括三种情形：一是经营者达成垄断协议，二是经营者滥用市场支配地位，三是具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。
由于时间仓促，且篇幅有限，只简要分析了笔者认为影响最大的几个点。除了前述的六个方面的内容之外，《意见》一文还存在诸多其他对义务教育学校影响较大的制度和要求，比如：不得从境外引进课程和教材；倡导探索开展研究型、项目化、合作式学习；严禁公布学生成绩和排名；不得要求家长检查批改作业；要求制定教师优待办法；等等。
教育是一个慢过程，《意见》的出台只是开始，相关法律的修改，配套规则的完善，各地的逐步实施，可能需要一个相对较长的过程。
《民办教育促进法》修改至今已经快三年了，民办学校分类管理的改革依然并未完成，并且似乎遥遥无期。《民办教育促进法实施条例（送审稿）》2018年8月10日开始征求意见，也已经过去快一年了，也迟迟未颁布，相信《意见》很多内容会被吸收进《民办教育促进法实施条例》。这一切都说明教育关乎人民群众的切身利益，政策的出台和法律的修改需要慎之又慎，反复斟酌，权衡各方利益。笔者一直认为，读者考虑到的事情，立法者考虑到了；读者未考虑到的事情，立法者也考虑到了；制定的规则可能不是最好的，但应该是最合适的。